总承包代建制之石景山方法
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■北京市石景山区常务副区长张力兵
由于我国还处在经济转轨时期，市场经济体制不尽完善，使得当前政府投资项目建设管理体制方面仍然还存在着很多问题。政府投资项目“超投资、超工期、超标准”的“三超”现象相当严重。
“三超”现象存在的原因
项目法人缺位或不完善。往往项目的使用单位就是建设单位，而建设资金都是通过计划财政部门拨款来解决．因此建设单位缺乏对资金使用效益的责任，于是“规模大、标准高、小而全”就成为建设单位追求的目标，因此造成投资规模不断加大，从而失去了项目法人控制投资、降低成本的职能i另外，基建处、指挥部等非专业化机构比比皆是，管理人员缺乏专业知识和经验，管理水平低，工程洽商“满天飞”，“三超”现象严重。
各类政府投资项目缺乏规范的投资定额标准，无标可依或有标不依，把关不严，行政干预过多，不断地提高标准追加投资。
前期工作不扎实．质量不高．为后期建设留下隐患。
建设单位无视工程建设承发包管理规定，擅自肢解工程，随意分包，削弱了总承包施工单位的地位，各类合同多如牛毛，相互掣肘，人为地造成了诸多混乱，使管理成本增长．工期拖延，浪费严重。
投资体制改革进展缓慢．存在缺位或错位情况，没有抓住基本建设的主要矛盾．脱离了项目建设的客观规律，甚至有时扰乱了基本建设程序。
石景山区政府投资项目实行总承包代建制的探索
针对“三超”问题最易发生的投资、建设两个环节，石景山区进行了如下探索。
明确项目法人，并规范和约束其行为。我们将社会投资项目与政府投资项目做个对比：
可以看出，社会投资项目从投资、资产归属、使用经营都是一个独立的法人实体，责、权、利相统一。但是，政府投资并不是一个独立的单位，有时是两个或者三个不同的行政法人或事业法人，责、权、利不统一。负责投资的计划．财政部门由于职能所限，不可能管到建设的每一个环节，而使用部门只考虑使用规模、标准，投资靠拨款．缺乏“资金责任”：国有资产管理部门只明确了管理已建成的国有资产的职责，无暇顾及新生成的国有资产。这就是”想管的管不到、想用的不着急、该管的不到位”，相互脱节，责、权、利不统一。确切地说，使用单位作为项目法人存在着“错位”问题，国有资产管理部门没有介入存在着“缺位”问题．管理部门不切实际、违反基本建设程序的干涉存在着“越位”问题。
那么，如何将“错位、越位”归位，将“缺位”到位呢?我们对照社会投资项目来分析，就会清楚地发现，资本纽带是关键．社会投资主体对自己所投资生成的资产要承担全部的保值增值责任，并追求利益最大化。那么，政府投资所生成资产的保值增值责任由谁来承担呢7只有国有资产的代表才能够承担，即国有资产管理、运营机构或投资机构。
全面实行工程建设总承包制，即“交钥匙工程”．这是国际最通用、最成熟的承发包方式。项目法人必须坚决执行不能随意肢解工程、任意分包。
总承包代建制的具体做法
(一)确定一个主体
政府投资项目(包括公益项目、基础设施项目等)必须确定项目法人(即代建人)，在目前法律和政策条件下，项目法人可以是国有资产管理机构或公司，也可以是政府成立的专门承担政府投资任务管理的公司或事业法人。政府职能部门、项目使用部门不宜作为项目法人或代建人。
因此，我们确定了石景山区国有资产经营公司作为政府投资公益事业项目的项目法人．代替原各使用单位作为项目业主；确定成立了石景山区重点工程建设中心作为基础设施项目的项目法人，代替原区建委、区市政管委等部门作为项目业主。
(二)建立一项机制
在具体项目实施中，在明确责任的前提下，为了调动各方面的积极性，必须组建项目业主办公室。该业主办公室由项目法人总负责．使用单位、监理单位，设计单位以及项目法人确定的工程管理公司参加，共同承担建设方面的业主责任。
(三)把住一个关口
即投资 |
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